张家栋:影响美国对外干涉战略决策的主要因素

2017-05-11 16:15 来源: 腾讯文化
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    本文节选于《美国军事干涉与国际秩序》,刘丰主编,上海人民出版社出版并授权刊发,编辑:邓铠缤。

  无论是强制性外交、新干涉主义还是先发制人战略,都不是美国首创,也不是美国独创。但在过去30年中,只有美国将其确定为一种重要的甚至是主导的对外干涉战略。这既体现了美国的霸权地位和强大国力,也是美国安全文化的一种写照。

  在从20世纪90年代初第一次海湾战争结束到2003年推翻萨达姆政权的十多年中,美国既使用了强制性外交手段,也使用了先发制人战略。在伊拉克战争中,美国虽然以先发制人战略开始,但是在没有找到相关合法性以后,美国又利用具有新干涉主义色彩的民主化论调,来证明自己发动伊拉克战争的合法性和正确性。

  在2011年2月以来的利比亚事件中,美国和西方国家先运用强制性外交手段,在不能奏效后开始利用新干涉主义的逻辑,通过针对6000多个目标的2.6万多次空中袭击行动,再加上地面军事指挥和指导等形式,最终成为利比亚内战中最具有决定性作用的一方,并最终推翻卡扎菲政权。这表明这三种对外干涉战略之间存在千丝万缕的联系,下面分别对影响美国对外干涉战略决策的国际和国内因素进行分析(详见表1)。

  国际因素

  影响美国对外干涉战略决策的国际因素主要包括国际格局、潜在干涉对象的国力与地理位置、潜在干涉对象的意识形态及其与美国的关系等。另外,国际舆论也对美国的对外干涉战略选择起到重要的影响。

  第一,国际格局。国际格局影响着美国对外干涉战略的强度与规模。在冷战时期的两极格局大背景下,除了服务于冷战本身的越南战争和朝鲜战争以外,美国对外干涉行为的强度和规模是有限的。强制性外交战略产生于冷战时期。当时美国受到苏联的强大牵制与平衡,制定了遏制战略为基础的国家安全战略。美国虽然试图武装干涉其他国家的内外事务,但底线是不能导致与苏联之间的全面战争。

  在这种情况下,强制性外交战略就以其可控制性和隐蔽性而受到美国政府的青睐。而新干涉主义和先发制人战略则产生于冷战后时代美国一超独霸时期。在这一时期,美国拥有绝对武力优势和更大的国际行为自由,所以采取了这种更加积极、主动的对外干涉战略。

  越南战争发生在1955年至1975年之间,其本质是美国等资本主义阵营国家支持的南越对抗由苏联和中国等社会主义阵营国家支持的北越和“越南南方民族解放阵线”的一场战争。图为越战时期的美军坦克车队。

  第二,潜在干涉对象的国力与地理位置。从过去几十年美国对外武装干涉行动的目标国家来看,都是中小发展中国家,并且以沿海国家为主。美国必须精心计算干涉行动的成本与收益问题。如果美国干涉规模过大的国家,不仅成本将过高,而且一旦时间太长,还会引起国内外舆论环境的变化。如果干涉一个内陆国家,后勤与运输成本也比较高,美国将很难获得干涉收益,这在美国拒绝干预卢旺达内战的决策中得到体现。

  因此,到2011年为止,美国直接干涉行动的对象主要是尼加拉瓜、安哥拉、阿富汗、南联盟、利比亚等国家。美国于1991年发动的第一次海湾战争,事实上已经脱离了海外干涉行动的范畴,是一次大规模的常规战争。2003年开始的伊拉克战争,则是先发制人战略的一次典型实践。其主要原因并不是美国当年所宣称的大规模杀伤性武器和恐怖主义问题,而是经过多年的制裁和打击,伊拉克的军事体系已经破碎,民众不满情绪上升。伊拉克雄风不再,已沦落为一个脆弱的三流国家,在强大的美军面前已经丧失有效抵抗能力。

  第三,潜在干涉对象的意识形态及其与美国的关系。事实上,根据美国的标准与定义,世界随时都有几十个国家应该被美国干涉。但是,美国往往只干涉其中少数国家。这除了美国国力有限以外,潜在干涉对象的意识形态及其与美国的关系,也是影响美国决策的一个重要因素。里根政府在南非和中东地区实行强制性外交政策的一个出发点就是稳定局势,也就是支持合法的政府。但是,美国同时又大力援助尼加拉瓜的反政府武装,对莫桑比克等国家的反政府恐怖组织也予以支持。

  在新干涉主义的实践过程中,美国是否进行干涉的标准是这个国家与美国等西方国家的关系。1999年,美国对南联盟在科索沃的所谓暴行进行了强力干涉,而对于巴勒斯坦人几十年来的人道主义灾难却置若罔闻。出于同一逻辑,在小布什就伊拉克等国的“核问题”穷追猛打的同时,另外一些国家却几乎没有任何“核问题”。现在,美国和西方国家又对伊朗的“核问题”给予特别关注,并作出了不惜再发动一次战争的姿态。显而易见,美国要“干涉”的是伊朗现政权的核问题。为解决这一问题,终结伊朗现政权、终结伊朗核项目或终结两者,都是美国的可靠选择之一。

  1980年美伊断交后,美国曾多次指责伊朗以“和平利用核能”为掩护秘密发展核武器,并对其采取“遏制”政策。国际原子能机构也多次就伊朗核问题作出决议。2010年6月,联合国安理会通过制裁伊朗方案。

  第四,国际舆论环境。这三种对外干涉战略所要应对的都不是传统的安全威胁,都需要不同于常规战争的合法性依据和舆论环境。因此,美国特别需要动员其国际舆论工具来制造一个有利于军事干涉活动的国内外氛围。事实上,由于对南非种族隔离政权的支持,以及对莫桑比克、津巴布韦和安哥拉等国境内反政府武装提供的秘密物质和情报援助,“国际恐怖主义成了里根政府全球外交政策的一个因素,是处理东西方事务的一个重要组成部分”。

  冷战结束以后,美国为首的北约武装对南联盟军事和民用目标不加区别的空袭,在伊拉克和阿富汗战争中所使用的空袭、夜袭和特种部队打击以及在巴基斯坦、也门等国频繁使用的无人机袭击等,都给自己带来了国际法难题,有些甚至具有浓厚的恐怖主义色彩。为了逃避国内外舆论的监督和反对,美国政府对媒体进行了有效的“控制”。首先,美国变公开行动为秘密行动。一位美国官员曾说,里根政府的一个鲜明特征就是有效地将外交政策替换为秘密行动。奥巴马上台以后,美国强化了在阿富汗和巴基斯坦的特种军事行动,但也只有很少部分会得到有效的报道。

  其次,美国又非常重视对消息来源和报道方向进行引导,对不友好的新闻机构进行打击和压制。这在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦和最近利比亚问题的报道中,都得到体现。这样,媒体不仅可以对美国军事行为的合法性进行建构,还可以对潜在目标形成二次“打击”效果,成为美国国家安全战略中一个不可缺少的环节。

  国内因素

  如果说在冷战时期,国际格局和其他国际因素是塑造美国对外干涉战略的主要因素的话,在冷战结束以后,特别是在美国一超独霸的时期,美国国内因素对美国对外干涉战略选择的影响就不断上升了。总体来看,美国执政精英的战略偏好以及美国的国际舆论环境,是影响美国对外干涉战略的重要因素,有时甚至是主要因素。

  第一,美国执政精英团队的战略偏好不同。在冷战时期,美国两党对遏制战略形成了长达几十年的共识。但是在冷战结束以后,这种共识基本消失。民主党一般强调国际机制建设、国际合作和民主化进程,强调武力为后盾的外交措施;而共和党则一般强调安全议题,强调军事力量的运用。这种差异使得克林顿采取了新干涉主义的对外干涉原则,而小布什则强调军事优先的先发制人战略。这表明与克林顿领导世界的战略目标相比,小布什则试图把领导权升级为对世界事务的控制权。

  但事实上,美国对外干涉战略的运用,还受到更多的国内利益集团如军工复合体等的影响。当年克林顿曾对是否干涉科索沃问题犹豫不决。当美国军工集团告诉他美国的一批导弹将要过期以后,克林顿干预科索沃事务的决心就更加坚定了。

  乔治·沃克·布什于1995年-2000年间担任第46任的得克萨斯州州长,于2001年-2009年担任美国第43任总统,任内遭遇了2001年的“9·11”事件,他因此发动了一连串反恐战争。

  第二,国内舆论环境。美国的国内舆论环境包括两层含义:一方面,美国民众是否愿意看到政府在海外承担干预职能;另一方面,美国民众对潜在干预目标的看法与情感。冷战时期美国国内民众对国家大战略问题的看法是基本一致的,这也是美国可以长期实施遏制战略的一个基础。但是在后冷战时代,美国民众在安全议题上的立场不再确定、统一。

  在克林顿时代,美国民众主要关心如何发展经济、如何改善社会福利状况,以及如何享受和平红利。这使得美国虽然拥有了史无前例的霸权地位,但在国际舞台上军事干涉行动的规模和程度却相当有限。但是在小布什政府时期,特别是在“9·11”事件爆发以后,美国民众对安全议题的关注程度和敏感程度上升,给了美国很大的海外军事活动空间。2002年美国参议院就是否应该对伊拉克采取武力措施进行投票,结果只有一名参议员反对。

  《美国军事干涉与国际秩序》,刘丰主编,上海人民出版社出版

  这种投票结果也充分体现了美国国内当时的民意特征。但自从2007年以来,随着美国在伊拉克战场上受挫、反恐战争难有进展以及国内经济问题日益严重,美国民众对海外战争的态度发生了根本性变化,迫使小布什在其最后两年任期内开始调整对伊拉克政策,并作出了撤军决定。这一民意基础直到今天仍然没有很大的变化,成为奥巴马海外干涉行动的重要决策依据。在2011年3月以来的利比亚事件中,美国最终甘处幕后领导角色,在很大程度上也是其国内民意压力所致。

  结语

  从强制性外交、新干涉主义到先发制人战略,美国使用武力的可能性和规模呈不断升级的趋势。考虑到这一升级过程中涉及来自美国共和、民主两党的多位总统和多届政府,在这一逻辑链条中所包含的意义和信息就更为重要。因为即使是实施强制性外交手段时,美国也并不一定在真正致力于解决问题,而可能是一方面向国内民众表明自己正在努力拓展美国的利益和理想,另一方面又在为未来的武力解决提供合法性。这在利比亚等案例中已经得到验证。

  正如罗伯特·阿特(Robert Art)所说:“除非当它失败的时候,你已经准备好走向战争道路或已经准备好一个合适的、安全的政治出路,否则你就不要采取强制性外交战略。”也正因为此,奥巴马上台以后,美国一方面公开宣称要放弃前政府的一系列对外行为,包括全球反恐怖、军事手段和单边主义原则等,但事实上美国只是改变了干涉他国事务、重塑国家格局的目标和具体行为。

  目前,美国出现了综合利用不同对外干涉战略及其相关手段的趋势。特别是从2011年底的“阿拉伯变局”以来,美国综合运用强制性外交和新干涉主义手段,已经成功地主导了利比亚局势的发展趋势,并正在为可能的叙利亚和伊朗军事干涉行动准备合法性依据。

  尼尔·弗格森(Niall Ferguson ,1964年4月18日-),著名历史学家、哈佛大学历史系教授,著有《罗斯柴尔德家族》、《帝国》、《金钱关系》等。

  在这种形势下,美国一个新的对外干涉战略——选择性介入战略——正在成型:那就是用强制性外交手段去削弱目标国家的军事、政治和经济力量,并借此挑起、激化目标国家内部的不满情绪和动乱;然后再用新干涉主义中的人道主义干预理念对目标国家进行军事干涉;在最后关头,美国及其盟国还可能以核问题、恐怖主义等重要国际安全议题为借口,对一些国家发动先发制人式的军事打击。

  但是,正如尼尔·弗格森(Niall Ferguson)曾经说过的,美帝国的衰落和崩溃,将不是因为在美国大门口游荡的恐怖分子,而将是因为美国进入福利国家时代所难以避免的债务危机。在面临严重的国内社会经济困境的情况下,美国在海外进行军事冒险的可能性上升,但能力却在下降,在海外进行军事干涉行动的选择性和隐蔽性,也将随之增强。(文/张家栋,复旦大学美国研究中心研究员)

  出版社介绍

  上海人民出版社成立于1951年, 是一家出版各学科各专业的综合性图书出版机构, 主要出版哲学、社会科学、政治、法律、财经、管理、历史等学术专著和大众读物。全社现每年共计出书600余种,其中近400种为新书。出版社成立五十多年来,共出版各类图书万余种,其中不乏长销不衰的经典学术专著和印数达几十万甚至上百万的畅销书。

责编:张晋

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